Fagskoleutdanningen blir høyere yrkesfaglig utdanning

Gjennom Stortingets behandling av fagskolemeldingen^{*Meld. St. 9 (2016–2017), Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning} i 2017 og den nye fagskoleloven som ble Lov om høyere yrkesfaglig utdanning i 2018, har fagskolene fått mye oppmerksomhet og det er blitt gjort mange forbedringer, først og fremst når det gjelder studentenes situasjon og i forhold til organiseringen og styringen av institusjonene. Den nye loven har universitets- og høyskoleloven som mønster, men forskjellene mellom fagskolene og UH-sektoren er likevel vesentlige. Fagskolene er et fylkeskommunalt ansvar, høyere utdanning er et statlig ansvar. Dette kan være et greit utgangspunkt for at fagskolene kan få utvikle seg ut fra egne premisser, men det kan gjøre samarbeid og studentutveksling vanskeligere. Mens høyskolene er blitt oppmuntret til en videreutvikling til universiteter, bremses den faglige utviklingen i fagskolene av byråkratiske hindre. Mens universiteter og høyskoler oppmuntres til internasjonalisering, møter fagskolene byråkratiske sperrer mot internasjonal godkjenning.

Tidligere hadde vi en stor høyskolesektor med kortvarige profesjonsutdanninger som hovedoppgave. Nå har vi nesten ikke høyskoler igjen. Høyskolenes profesjonsutdanninger er blitt bachelor- og mastergrader. I et helhetlig utdanningssystem trenger vi en balanse mellom yrkesrettede og akademiske muligheter, mellom korte og lange utdanninger på tertiært nivå (skal vi heller kalle det høyskolenivå?). Det har vi ikke nå. I 2017 hadde vi 278 000 studenter ved våre universiteter og høyskoler og bare 15 000 i fagskolene. En videre utvikling og utbygging av fagskolene kan fylle noen av hullene i utdanningssystemet etter høyskolene som er blitt universiteter^{*P. Nyborg, Utviklingen av høyere utdanning i Norge. Femti år med høyskoler. Michael 2017; 14: Supplement 21}.

Et likeverdig alternativ til universitets- og høyskoleutdanning

I innstillingen om Lov om høyere yrkesfaglig utdanning^{*Innst. 289 L (2017–2018) om Prop. 47 L (2017–2018)} understreket Stortingets utdannings- og forskningskomité behovet for å styrke fagskolene.

Dette ble ytterligere utdypet av komiteens flertall (Ap, H, FrP, Sp, V, KrF) som viste til at

Et annet flertall (Ap, Sp, SV, V, KrF), viste til at

Det eneste som står om høyere yrkesfaglig utdanning i lovteksten er at

Denne upresise formuleringen har åpnet for at «fag» som astrologi og stunthopp ikke kan utelukkes fra de statlige støtteordningene for fagskoler og fagskolestudenter. Når loven skal revideres kan det være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i UNESCOs definisjon (ISCED 2012)^{*http://uis.unesco.org/sites/default/files/documents/international-standard-classification-of-education-isced-2011-en.pdf} av vocational education:

Godkjenning fra myndighetene og aksept fra arbeidsmarkedets organisasjoner bør tas inn i lovteksten når loven. Lovteksten burde også omtale videre utdanningsmuligheter og forholdet til universitets- og høyskoleutdanningene.

Et nytt navn kan bidra til å heve yrkesfagenes status, men dette alene gjør ikke høyere yrkesfaglig utdanning likeverdig med UH-utdanningene. Høyere yrkesfaglig utdanning er ennå ikke akseptert som en del av et helhetlig system for høyere utdanning. Det er enighet om at fagskoleutdanningen skal være på nivå over videregående opplæring. Men hittil har Solberg-regjeringen og regjeringspartiene i Stortinget holdt på at fagskoleutdanningen hører hjemme på nivået under høyere utdanning. I Nasjonalt kompetanserammeverk (NKR)^{*https://www.nokut.no/siteassets/nkr/nasjonalt_kvalifikasjonsrammeverk_for_livslang_laring_nkr_nn.pdf}, som har åtte nivåer, er fagskolene innplassert på nivå 5. Høyere utdanning er innplassert på nivå 6 (2-årig høyskolekandidat, 3-årig bachelorgrad), nivå 7 (mastergrad) og nivå 8 (Ph.D.). Kan fagskoleutdanning være et likeverdig alternativ til UH-utdanning når den er utdanning på et lavere nivå?

I sin innstilling om fagskolemeldingen^{*Innst. 254 S (2016–2017) om Meld. St. 9 (2016–2017)} uttrykte stortingskomiteen at

Slik veksling vil ikke være enkelt hvis høyere yrkesfaglig utdanning fortsatt skal være henvist til et nivå under høyere utdanning. Overgang fra fagskole til universitet kan være mulig. Men studenter i høyere utdanning vil nok nøle med å ta fagskolekurs som ikke uten videre vil bli godkjent som del av en bachelorgrad, hverken nasjonalt eller internasjonalt.

Fra blant andre Fagskolerådet, LO og Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF) er det blitt fremmet krav om at høyere yrkesfaglig utdanning også må kunne etableres på NKR-nivå 6. Dette vil ganske snart bli aktuelt når nye tre-årige fagskolestudier skal etableres. Derfor må NKR oppdateres og tilpasses den videre utviklingen av høyere yrkesfaglig utdanning. Dette er nødvendig, ikke bare for en oppgradering og kvalitetsutvikling av dagens fagskole, men også for å etablere nye to- og tre-årige yrkesrettete utdanninger som kan fylle hullene i utdanningssystemet etter høyskolene som er blitt universiteter.

I proposisjonen om fagskoleloven^{*Prop. 47 L (2017–2018)} varslet departementet at de planlegger en gjennomgang av hele det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket, NKR. Stortingskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viste til innspill fra flere aktører i fagskolesektoren om innplassering av fagskoleutdanning på et høyere nivå i kvalifikasjonsrammeverket og mente at departementet må utrede hva som skal til for en eventuell ny innplassering.

Komiteens medlemmer fra Sp og SV mente at

Etablering av faghøyskoler

At hullene etter høyskolene i vårt utdanningssystem bør fylles med nye faghøyskoler, er foreslått tidligere.^{*P. Nyborg, kronikk i Klassekampen 11.mars 2016} Faghøyskolene skal gi høyere yrkesrettet utdanning av 2–3 års varighet, basert på erfaringskunnskap, faglig kompetanse og praktisk utviklingsarbeid.

Utdanningen skal møte skiftende behov i næringsliv og tjenesteyting. Faghøyskolene skal bygge på fagskolene, men dessuten tilby nye yrkesrettede utdanninger, også for søkere som har valgt studieforberedende linje i videregående opplæring. Faghøyskolene kan etableres ved at det åpnes for at fagskolene får mulighet for å søke akkreditering som faghøyskoler^{*P.Nyborg, LOs utdanningskonferanse 15-16 september 2016} . Forslaget er blitt fulgt opp i LOs handlingsprogram 2017–2021^{*https://www.lo.no/Documents/Om_LO/LOs_handlingsprogram_2017-2021%20(1).pdf}.

Ved å inkludere faghøyskolene i den nye loven om høyere yrkesfaglig utdanning kan man åpne for at fagskolene får mulighet til å søke opprykk til faghøyskoler på tilsvarende måte som høyskolene nå kan søke om opprykk til universitet.^{*P.Nyborg, LOs utdanningskonferanse 13-14 september 2018 **https://www.nokut.no/tjenester/akkreditering--hoyere-utdanning/#_1} Som for høyskolene vil det være NOKUT som må akkreditere faghøyskolene.

Et opprykk fra fagskole til faghøyskole innenfor rammen av Lov om høyere yrkesfaglig utdanning vil ikke overføre faghøyskolen til statlig forvaltning, slik som LO ønsker og som SV har tatt til orde for i Stortinget. Faghøyskolen forblir sammen med fagskolen under regional forvaltning.

Nasjonalt og europeisk kvalifikasjonsrammeverk – NKR og EQF

NKR er vår norske versjon av et felles europeisk kvalifikasjonsrammeverk, European Qualifications Framework for Higher Education (QF-EHEA) vedtatt av 46 utdanningsministre på Bologna-prosessens ministermøte i Bergen i 2005. Dette rammeverket for høyere utdanning ble senere en del av EUs European Qualifications Framework (EQF)^{*http://www.cedefop.europa.eu/en/events-and-projects/projects/european-qualifications-framework-eqf}. Nå, i 2019, er dette europeiske rammeverket en grunnpilar for nivåvurdering og gjensidig godkjenning av utdanninger mellom landene i Europa. Det betyr at vi ikke kan endre det nasjonale rammeverket etter eget forgodtbefinnende. Skal vi etablere høyere yrkesfaglige utdanninger på samme nivå som bachelorgrad, må læringsutbyttet til slike utdanninger utformes innenfor den felles europeiske rammen for nivå 6, se innskudd A:

I NKR, som i EQF, står læringsutbyttet sentralt, det beskrives ved kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse. Tidligere så vi mest på kunnskapene. Nå ser vi mer på ferdigheter og kompetanse. Da er det også lettere å beskrive yrkesutdanningens særpreg og forskjellen fra forskningsbasert høyere utdanning. Det er viktig at faghøyskolen blir innpasset i NKR uten akademisering av yrkesutdanningen og uten å endre vilkårene for akademiske kvalifikasjoner.

Før man gjør en konkret vurdering av hvordan NKR bør revideres, kan det være hensiktsmessig å se på utviklingen i land det er nærliggende å sammenligne med. Det er også viktig å være klar over at Bologna-prosessens holdning til annen tertiær utdanning nå har fått en avklaring, og hvilke muligheter dette åpner for.

Høyere yrkesfaglig utdanning i Europa

Høyere yrkesfaglig utdanning i Europa Høyere yrkesfaglig utdanning (higher vocational education) finnes i de fleste land i Europa, men i motsetning til høyere utdanning hvor man gjennom Bologna-prosessen og samordning i EU-systemet har funnet fram til felles beskrivelser og et enhetlig gradsystem, er den yrkesfaglige utdanningen ulikt organisert i de enkelte land. Felles for alle er at det er utviklet muligheter for videre utdanning. Dette kan være høyere yrkesfaglig utdanning eller overgangsmuligheter til høyskole- og universitetsutdanning.^{*P. Nyborg, Norwegian higher vocational education in a European setting (April 2019), http://ceps.pef.uni-lj.si/images/nyborg.pdf} Her skal vi se nærmere på tre land som er aktuelle for sammenligning med Norge: Sverige, Danmark og Tyskland. De samme landene ble omtalt i NOU 2014:14 om fagskolen, men både i Sverige og i Danmark har utviklingen gått videre siden den gang.

Danmark

Erhvervsakademiuddannelse i Danmark^{*https://ufm.dk/uddannelse/videregaende-uddannelse/overblik-over-det-videregaende-uddannelsessystem} tilsvarer i en viss grad norsk fagskoleutdanning, men i motsetning til den norske fagskolen spenner erhvervsakademiene over to nivåer. De tilbyr 2-årige erhvervsakademiuddannelser på NKR-nivå 5 og 3½-årige professionsbacheloruddannelser på NKR-nivå 6, først og fremst innenfor it-faglige, merkantile og tekniske områder, men også innenfor design, serviceproduksjon, helsefag og ledelse. Utdanningene er praksisrettet og avspeiler arbeidsmarkedets behov. Utdanningene foregår i tett samspill med arbeidslivet, oftest rettet mot jobb i små og mellomstore bedrifter. Danske profesjonsbachelorutdanninger kan gi eksempler for mulige faghøyskoleutdanninger i Norge.

Også professionshøjskolene utdanner profesjonsbachelors, mest på områder som er et offentlig ansvar som ergoterapeut, ernæring og sunnhet, laborant, lærer, sykepleier og administrasjonsbachelor. De danske profesjonshøyskolene synes å ha mye til felles med norske høyskoler slik disse var før kvalitetsreformen. Alt i alt har Danmark et mye større tilbud av korte, yrkesrettete høyere utdanninger enn vi har i Norge.

Den danske lovgivningen er utformet slik at et fullført løp til profesjonsbachelor kvalifiserer for opptak til relevante masterutdanninger ved et universitet. Hele tertiær sektor i Danmark omtales som videregående uddannelser og studentene er likestilte. Danmark benytter ett felles poengsystem (ECTS^{*https://ec.europa.eu/education/resources-and-tools/european-credit-transfer-and-accumulation-system-ects_en}) for erhvervsakademiene, profesjonshøyskolene og universitetene. Slik er høyere yrkesfaglig utdanning i Danmark og UH-utdanningen deler av et felles system for videregående uddannelser (høyere utdanning). Slik burde det bli også i Norge.

Kvalifikationsrammen for Livslang Læring^*er utformet med en felles beskrivelse av læringsutbyttet for akademiske og yrkesfaglige utdanninger. Nivå 6 er vist som innskudd B:

Sverige

Yrkeshögskolan [[[https://www.yrkeshogskolan.se/om-yrkeshogskolan]]] har mange likhetspunkter med norsk fagskoleutdanning. Hovedkravet for opptak er fullført utdanning på gymnasnivå, tilsvarende norsk videregående opplæring.

Det er klare forskjeller mellom svenske høyskoleutdanninger og yrkeshøyskoleutdanningene. Der høyskoleutdanningene er forskningsbasert og hviler på en vitenskapelig eller kunstnerisk grunnmur, bygger yrkeshøyskoleutdanningene først og fremst på kunnskap fra produksjonen av varer og tjenester, og de skal innrettes etter arbeidslivets krav til kompetanse når det gjelder praktiske yrkeskunnskaper. Yrkeshögskolan finnes over hele landet og har utdanninger innenfor de fleste områder; alt fra økonomi og administrasjon til teknikk og industriell produksjon, men også IT, reiseliv, helse, landbruk, media og design. Utdanningenes varighet er fra ett til tre år.

Da Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF) [[[https://www.seqf.se/]]] ble etablert i 2015 ble YH-utdanningene innplassert på nivå 5 (yrkeshögskolexamen) og nivå 6 (kvalificerad yrkeshögskolexamen) etter vurdering av læringsutbyttet. Innskudd C viser deskriptorene for nivå 6:

Tyskland

Fagutdanning står sterkt i Tyskland, med et system med ulike nivåer og kvalifikasjoner.^{*Mye av ansvaret ligger på delstatene. Se f.eks. https://mbjs.brandenburg.de/media_fast/6288/final-weiter-nach_10_online.pdf} Fachschulen gir to-årig utdanning definert på tertiært nivå. Skoleslaget er ment å utstyre fagutdannede med ferdigheter og kompetanse nødvendig for å utføre lederoppgaver eller helt selvstendig arbeid. Fachschulen tilbyr utdanninger innenfor områdene landbruk, design, teknologi, øk./adm. og sosialt arbeid. Kvalifikasjonene som oppnås er definert på nivå 6 i Deutsche Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen (DQR)^{*https://www.dqr.de/content/2315.php}.

I tillegg har Tyskland et landsomfattende system for organisert yrkesfaglig utdanning kombinert med arbeid, «Duale Berufsausbildung», som teller på lik linje med de offentlige skolene og høyskolene^{*https://www.dqr.de/en/2316.php?LANG=ENG&NI=6&PID=5&QT2=0#qs-result}. Første trinn i dette systemet ligger på nivå 5 i DQR. På nivå 6 finner vi hovedtyngden av den yrkesfaglige utdanningen. I tillegg til Fachschule er dette kompetanser på annet trinn i systemet for etter- og videreutdanning (Meister, Fachwirt). Noen få kompetanser på tredje trinn er plassert på nivå 7 i DQR. Nivå 8 nås bare med doktorgrad.

Prinsipielt skal alle nivåer i DQR kunne nås med ulike utdanningsformer. For nivåene 5-8 er det parallelle beskrivelser for akademiske og yrkesfaglige kvalifikasjoner. I teksten, se innskudd D, er de skilt med ordet oder (norsk: eller). DQR har en annen struktur enn EQF, men er akseptert som likeverdig med den europeiske standarden.

Et europeisk overblikk

The European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop) er EUs referansesenter for yrkesfaglig utdanning (vocational education and training, VET). I en publikasjon (mars 2019) fra prosjektet The changing nature and role of vocational education and training in Europe^{*http://www.cedefop.europa.eu/files/5570_en.pdf}, kan man lese følgende:

Høyere yrkesfaglig utdanning i Bologna-prosessen

Bologna-prosessens mål har vært å utvikle et felles European Higher Education Area (EHEA). Prosessen har skapt en felles forståelse innen høyere utdanning i Europa om mange viktige delområder; som gradsstruktur, kvalitetssikring, læringsutbytte og gjensidig godkjenning av utdanning mellom landene. Ansvaret for den sosiale dimensjonen, making quality higher education equally accessible to all, har nok vært medvirkende til at Bologna-prosessen også har følt et ansvar for forholdet til kortere utdanningsløp og til de yrkesfaglige utdanningene.

Da ministerkonferansen i Bergen (2005)^{*Kommunikéene fra Bologna-prosessens ministerkonferanser finnes på http://www.ehea.info/pid34363/ministerial-declarations-and-communiques.html} vedtok kvalifikasjonsrammeverket for EHEA med de tre gradsnivåene Bachelor, Master og Ph.D., åpnet man samtidig for at man i de nasjonale systemene kunne ta med utdanninger av kortere varighet knyttet til bachelor-nivået.

På dette grunnlaget kunne bl.a. den norske graden høyskolekandidat ses som en del av det systemet som ble utviklet gjennom Bologna-prosessen.

I Leuven / Louvain-la-Neuve (2009) bemerket ministrene at

Dette ble fulgt opp i Bucharest (2012):

På Bologna-prosessens ministermøte i Jerevan i mai 2015 vedtok man så å inkludere short cycle qualifications i Bologna-samarbeidet:

Bologna-prosessens ministerkonferanse i Paris 25. mai 2018 var enda tydeligere:

Norsk høyere yrkesfaglig utdanning kan etter dette ses som en del av Bologna-prosessen. Denne utdanningen kan nå både nasjonalt og internasjonalt beskrives ved hjelp av systemene som er utviklet for EHEA, herunder ECTS. Det er på dette grunnlaget dagens fagskoleutdanninger og nye høyere yrkesfaglige programmer bør innpasses i et revidert NKR.

Innpassing av høyere yrkesfaglig utdanning i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Både den norske debatten og referansene til endringene i andre europeiske land tilsier at en revisjon av NKR må legge til rette for at høyere yrkesfaglige utdanningsprogrammer kan utvikles på NKR-nivå 6, samtidig som dagens fagskoleprogrammer videreføres på NKR-nivå 5.

Innskudd E viser læringsutbyttet (kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse) til fagskolekandidater slik de er formulert på NKR-nivå 5:

Revisjonen av NKR må ta hensyn til den internasjonale utviklingen. Bologna-prosessens avtaleverk kan nå benyttes også for høyere yrkesfaglig utdanning. Kunnskapsministeren har anført^{*Brev fra statsråd Sanner til utdannings- og forskningskomiteen 8. mai 2018} at dette forutsetter at læringsutbyttet beskrives i overensstemmelse med Dublin Descriptors.[[[The Dublin Descriptors developed by the Joint Quality Initiative were proposed for adoption as the cycle descriptors for the framework for qualifications of the European Higher Education Area. They offer ge-neric statements of typical expectations of achievements and abilities associated with awards that represent the end of each of a Bologna cy-cle. (Bologna Working Group on Qualifications Frameworks, Feb. 2005). Se http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/WG_Frameworks_qualification/71/0/050218_QF_EHEA_580710.pdf]]]. Dette kan neppe være noe problem, siden EQF og dermed også NKR bruker slike deskriptorer i beskrivelsen av læringsutbyttet. Kunnskapsministeren har også anført at kvalitetssikringen må være i henhold til Standards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area (ESG)^{*http://www.ehea.info/cid105593/esg.html}. Siden den nye fagskoleloven forutsetter at institusjonene skal ha en tilfredsstillende intern kvalitetssikring, vil dette bli sjekket ved akkreditering av nye utdanningsprogrammer. Dette vil fjerne de hindrene regjeringen tidligere har anført mot å ta i bruk ECTS.

Også etablering av faghøyskoler vil forutsette innplassering av nye undervisningstilbud på NKR-nivå 6. For 3-årig yrkesfaglig grad kan man ta i bruk tittelen professional bachelor som allerede er i bruk i flere land. Også ISCED 2011 refererer til denne betegnelsen for higher vocational education / professional education på nivå 6.

Eksemplene fra Danmark, Sverige og Tyskland illustrerer at læringsutbyttet kan beskrives på mange forskjellige måter innenfor den rammen som trekkes opp av EQF. Danmark og Sverige har i sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk felles beskrivelser for yrkesfaglige og akademiske kvalifikasjoner. Utdanningsløpene som i Danmark fører til henholdsvis profesjonsbachelor og bachelor kan begge lede videre til en mastergrad på nivå 7. På dette nivået er kravet til forskningskompetanse entydig. Nivået refererer i Danmark og Sverige til universitetsutdanning. Det tyske kvalifikasjonsrammeverket har parallelle, men forskjellige beskrivelser for akademiske og for yrkesfaglige kvalifikasjoner på alle nivåer 5-8.

Hvis man ved revisjonen av NKR skulle ønske en felles beskrivelse av læringsutbyttet for yrkesfaglige og for akademiske utdanninger, kan det danske nasjonale kvalifikasjonsrammeverket være en god modell.

Siden et av argumentene mot faghøyskolen har vært faren for akademisk drift også her (som i høyskolen), kan det være formålstjenlig å anvende deskriptorer som kan bidra til å framheve faghøyskolens egenart. Da vil det være nærliggende å følge tyskernes opplegg med parallelle beskrivelser for yrkesfaglige utdanninger. Et eksempel på hvordan dette enkelt kan gjøres er vist i innskudd F. Dette kan være et utgangspunkt for å formulere parallelle beskrivelser 6A for høyere yrkesfaglig utdanning og 6B (tilsvarende dagens 6.2) for bachelor. Fra før har vi nivå 4A for yrkesfag og 4B for generelle fag i videregående opplæring.

En utvikling som skissert her, kan innen overskuelig framtid gi grunnlag for et nytt to-løps system for høyere utdanning i Norge, etter at det tidligere systemet med en universitetssektor og en høyskolesektor ble én felles sektor. Denne styres av UH-loven og forvaltes av staten. Fagskolene og faghøyskolene (når de kommer) styres av Lov om høyere yrkesfaglig utdanning og forvaltes regionalt. Sammen vil de to løpene åpne opp for et bredt spekter av utdanningsmuligheter.