Innebygde motsetninger

Boken begynner med et innledningsavsnitt der hovedelementene i og problemene knyttet til tanken, begrepet og målet om bærekraftig utvikling – «sustainable development» – presenteres. Rapporten definerer bærekraftig utvikling som «a development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.» På den ene siden har dette fått en enorm politisk tilslutning og status både internasjonalt og nasjonalt siden Brundtland-rapporten ble lagt frem i april 1987. Dette kommer til uttrykk i erklærte formål, politiske strategier og programmer for både internasjonale organisasjoner og nasjonal myndigheter, i internasjonal og nasjonal rett på mange forskjellige rettsområder, i forskning på mange fagområder, i høyere undervisning osv. Men som hun peker på allerede på bokens første side: Denne brede oppslutning og tilsynelatende aksept av begrepet står i sterk kontrast både til uklarheten og uenigheten om hva begrepet egentlig betyr og innebærer, og til den åpenbare mangel på bærekraftig utvikling som har skjedd i verden i disse drøyt 25 år.

Med sin presentasjon og drøftelse av begrepet bærekraftig utvikling forsøkte Verdenskommisjonen å skape en overbygning over eller syntese av en rekke interesser og verdier som i utgangspunktet er motstridende, eller i alle fall ikke uten videre forenlige. Borowy trekker i sin innledning frem de fire viktigste «dimensjoner» i begrepet, og dermed i Kommisjonens diskusjoner:

Bokens hovedinnhold – enkelt sagt – er hvordan kommisjonen, og til syvende og sist rapporten, behandler disse dimensjonene, og søker å finne løsninger på de underliggende konflikter de representerer. Allerede i innledningskapitlet kaster Borowy leseren ut på dypt vann. Vi får en klar fornemmelse av kompleksiteten og et første blikk inn i det vell av kontroversielle spørsmål som kommisjonen sto overfor.

Etter innledningskapitlet er boken inndelt i tre deler: Del I gir over 35 sider bakgrunnen og den historiske utvikling frem til Verdenskommisjonen ble oppnevnt i 1983. Del II (drøyt 150 sider) beskriver i detalj arbeidet og diskusjonene i Kommisjonen. Del III (50 sider) forteller historien om hva som skjedde med rapporten og diskuterer hvilken betydning den har hatt. Her får vi også et innblikk i den faglige og politiske diskusjonen av begrepet og målet om bærekraftig utvikling som har pågått siden 1987 til dags dato – diskusjoner som utvilsomt vil fortsette også i årene fremover.

Historisk bakgrunn

Del I redegjør altså for den historiske utvikling og bakgrunnen for at Verdenskommisjonen ble oppnevnt. Borowy gir her en eminent og meget opplysende fremstilling av de viktigste diskusjoner og begivenheter internasjonalt innen både miljøvern og Nord/Sør- og utviklingsspørsmål fra 1945 da FN, Verdensbanken og andre viktige internasjonale institusjoner ble opprettet, frem til 19. desember 1983 – datoen da FNs Hovedforsamling vedtok etableringen av den kommisjonen som ble Brundtland-kommisjonen.

Borowy viser hvordan mange av de tankene og temaene vi møter i Our Common Future hadde vært behandlet og diskutert internasjonalt over lang tid. Ja, selv ikke begrepet bærekraftig utvikling – «sustainable development» – var nytt. Tanken hadde vært fremme i flere dokumenter på 1970-tallet, blant annet i grunnlagsmaterialet til den første FN-konferansen om miljø i 1972 – Stockholm Conference on the Human Environment. Hun forteller for eksempel hvordan flere økonomer, blant annet den kjente amerikanske økonomen John Kenneth Galbraith, mot slutten av 1950-årene satte spørsmåltegn ved muligheten for en ubegrenset økonomisk vekst og brutto nasjonalprodukt som et riktig uttrykk for økonomisk suksess. Hun redegjør for fremveksten av miljøsaken, med den amerikanske biologen Rachel Carsons bok «Silent Spring» fra 1962 som en særlig betydningsfull vekker. Mot slutten av 1960-tallet blir miljøvern og forholdet mellom miljø og økonomisk vekst et viktig arbeidsområde for en organisasjon som OECD.

I 1972 kom den skjellsettende boken «Limits to Growth», der forskere ved MIT, blant dem norske Jørgen Randers, presenterte scenarier som viste at veksten i ressursforbruk m.v. ikke kan fortsette ubegrenset. Boken var sterkt kontroversiell. Den kom omtrent samtidig med Stockholm-konferansen, som mange utviklingsland stilte seg kritiske til, og boken styrket utviklingslandenes frykt for en internasjonal utvikling med miljøkrav og lignende som ville gjøre det vanskelig for dem å oppnå den økonomiske veksten de trengte for å løse sine fattigdomsproblemer. Dette ble imidlertid søkt imøtekommet gjennom en ny internasjonal agenda med formål å stimulere økonomisk vekst i utviklingslandene, New International Economic Order. I 1978 nedsatte Verdensbanken en egen kommisjon for internasjonale utviklingsspørsmål, ledet av Willy Brandt og kjent som «Brandt-kommisjonen».

Det er et kjernepunkt at opp gjennom 1970-årene ble miljøvern og økonomisk utvikling stort sett ansett som separate temaer og til dels helt motstridende mål, og ikke minst var det stor skepsis til miljøvernsaken i utviklingslandene. Men det var også eksempler på seriøst arbeid for å vise hvordan økonomi og miljø henger sammen, og at miljøvern kan virke positivt rent økonomisk. OECD var en organisasjon som arbeidet mye ut fra dette perspektiv, ikke minst under lederen for organisasjonens miljødirektorat, kanadieren Jim MacNeill, som i 1983 gikk til jobben som generalsekretær for Brundtland-kommisjonen.

Del I avsluttes med en beskrivelse av diskusjonene og beslutningene som førte til etablering av Brundtlandkommisjonen. Som sagt var det FNs hovedforsamling som traff det formelle vedtaket om at det skulle opprettes en egen kommisjon for å arbeide med «the Environmental Perspective for the Year 2000 and Beyond». Den var opprinnelig tenkt å skulle gi et grunnlag for arbeidet med den langsiktige strategien til FNs miljøfond UNEP, som ble satt i gang samtidig. FNs generalsekretær de Cuellar fikk i oppdrag å utpeke kommisjonens leder og nestleder. Det fremgår at ledervervet først var tiltenkt den tidligere amerikanske presidenten, demokraten Jimmy Carter, med Gro som første «reserve». Men USA – der republikaneren Ronald Reagan var blitt president – motsatte seg at Carter skulle få en slik rolle, og dermed ble det Gro Harlem Brundtland. Gro forteller selv at hun nølte. Hun var da opposisjonspolitiker som Arbeiderpartiets leder og parlamentariske leder. Men hun falt for de Cuellars argument at hun var den eneste politiker som hadde vært både miljøvernminister og statsminister. Hun og viseformannen sudaneseren Mansour Khalid rekrutterte Jim MacNeill som generalsekretær, og sammen bestemte disse at kommisjonens navn skulle endres til World Commission on Environment and Development. I dette lå det både en markering av uavhengighet av UNEP-prosessen og et ønske om å styrke utviklingsperspektivet.

Opprettelsen av kommisjonen

Del II innledes med fortellingen om hvordan kommisjonen ble sammensatt – håndplukket først og fremst av Gro på grunnlag av brede konsultasjoner. Medlemmene kom fra 22 land. Alle verdensdeler bortsett fra Australia var representert. Deltakerne hadde vidt forskjellige posisjoner og bakgrunn. Her var det politikere fra både industriland og utviklingsland, forskere, ledere opptatt av økonomisk vekst, og miljøaktivister. Sammen representerte de et bredt spekter av holdninger, kunnskaper og erfaringer. Og som Borowy slår fast: «It was a high-calibre group of people by any measure».

Det var ikke en enkel oppgave å få denne gruppen til å samles om en felles forståelse av hva Kommisjonens oppgave var, og hvordan den skulle arbeide. Etter en litt vanskelig start lyktes det imidlertid å få enighet om et mandat som beskrev utfordringene, og få etablert et sterkt sekretariat i Genève. Dermed kunne arbeidet og de substansielle diskusjonene begynne.

Kommisjonens arbeid

Bokens Del II gir en inngående beskrivelse av hvordan diskusjonene utviklet seg. Ut fra det materialet Borowy har hatt til rådighet, har det vært naturlig for henne å fremstille dette kronologisk ved å ta for seg kommisjonens møter, som ble holdt i forskjellige steder i verden, ett for ett. Gjennom møtereferater, korrespondanse, notater og etter hvert utkast til kapitler får hun frem hvordan temaene først fortonet seg som stadig mer kompliserte og kontroversielle, for etter hvert å bli gjenstand for avklarende analyser og tanker om mulige konklusjoner og anbefalinger. De ovennevnte fire dimensjoner, med sine innebygde motsetninger, preget diskusjonene. Innad i kommisjonen var det lenge klare motsetninger både mellom representanter for industrilandene og for utviklingslandene, og mellom økonomisk-vekst-tilhengerne og miljøforkjemperne – for å forenkle bildet maksimalt. Og lenge kunne det se håpløst ut å komme frem til noe i nærheten av en samlet rapport.

Det var store temaer Kommisjonen ga seg i kast med. En vanskelig oppgave i seg selv var å stille diagnosen – gi et realistisk men samtidig balansert bilde av problemene som medlemmene kunne samles om som grunnlag for den videre analyse av hva som kreves for å løse dem. Tilnærmingen videre var viktig. Det ble tatt et bevisst valg om å strukturere rapporten stort sett ut fra de bakenforliggende årsaker: Nord/Sør-forholdet og det internasjonale økonomiske system og handelssystem som mange mente gikk på bekostning av utviklingslandene. «Befolkningsproblemet» – som særlig medlemmene fra utviklingslandene ikke ønsket å beskrive som et problem i det hele tatt. Energisektoren, matproduksjon og matvaresikkerhet, industriproduksjon, urbanisering og vern av arter er andre hovedtemaer med hvert sitt kapittel, og det samme er miljøvern og fred/konflikt, forvaltning av jordens fellesressurser og hvordan det internasjonale system særlig innenfor FN bør organiseres for å gjennomføre en bærekraftig utvikling. Hvert av disse temaene inneholdt en rekke og til dels motstridende elementer og vanskelige avveininger både i problembeskrivelsen og når det gjelder hvordan problemene best kan løses.

Studier i felten og ny vinkling

Særlig to faktorer bidro til at kommisjonsmedlemmene gradvis utviklet felles forståelse og holdninger. Den ene var de mange befaringene og særlig de offentlige høringene som ble holdt i forbindelse med Kommisjonens møter. Dette ble møter med «grasrota» – med mennesker som levde med fattigdomsproblemer og miljøproblemer som en dominerende realitet. Her fremmet representanter for alle typer organisasjoner og grupper sin kritikk og sine ønsker – og i enkelte av landene var ikke disse høringene like populære hos myndighetene. Men det ga kommisjonen rike inntrykk og bidro sterkt til at man kunne enes om en situasjons- og problembeskrivelse. De bidro nok også til at diskusjonene gradvis dreide mot utviklings- og fattigdomsproblemene, og et felles ønske om å gjøre det til en hovedoppgave for det internasjonale samfunn. Men i dette spilte også kommisjonens meget dyktige og taleføre representanter for utviklingslandene en avgjørende rolle.

Den andre var grepet som ble gjort med å gjøre «bærekraftig utvikling» til selve rapportens ledemotiv. Dette var slett ikke gitt fra starten. Det var faktisk ganske sent i arbeidet – mindre enn et år før avslutningen – at det kom materiale på kommisjonens bord som kunne gi grunnlag for et «overordnet kompromiss» mellom – eller syntese av – miljø- og veksthensyn, interessene til utviklingsland og industriland og avveiningen mellom interessene til dagens mennesker og fremtidige generasjoner. Det var særlig en skarp indisk økonom i sekretariatet, Nitin Desai, som sto for det viktigste intellektuelle bidraget her, og som presenterte et første omfattende utkast til det som ble rapportens viktigste kapittel, nemlig kapittel 2: «Towards sustainable development». (Desai ble forøvrig senere den første leder av FNs «Sustainable Development Commission», som ble et resultat av Rio-konferansen i 1992.) Med dette som en overbygning, kom kommisjonen inn på et fruktbart og fokusert spor, som også gjorde det mulig å samle og finne kompromisser mellom de forskjellige synspunktene.

Dilemmaer og kompromisser

Borowy får godt frem de dilemmaene kommisjonen sto overfor i arbeidet med å formulere rapportens viktigste kapitler. Et helt sentralt punkt var forholdet mellom økonomisk vekst og langsiktig vern av miljøet. Det ble et ledende motiv i rapporten at miljø og (økonomisk) utvikling ikke er motsetninger, men to sider av samme sak. Som de skriver: «But the environment is where we all live; and ‘development’ is what we all do in attempting to improve our lot within that abode. The two are inseparable.»

Det var enighet om at de omfattende fattigdomsproblemene i verden ikke kan løses uten økonomisk vekst, og den må være markert sterkere enn befolkningsveksten for at fattigdommen gradvis skal kunne fjernes. Samtidig var den økonomiske veksten, slik den hadde vært i de rike land, utvilsomt en årsak til miljøkrisen. Hvordan økonomisk vekst og vern av miljøet på lang sikt kan kombineres, var og ble det sentrale og kontroversielle diskusjonstema helt til siste runde. Temaet gikk blant annet til kjernen av Nord/ Sør-motsetningene. Kommisjonen lyktes ikke i å presentere noen egentlig løsning på dette dilemma. Men for det første beskrev rapporten også miljøproblemer som skyldtes fattigdom – og søkte dermed å underbygge at en viss økonomisk vekst er nødvendig for å løse fattigdomsrelaterte miljøproblemer. Og for det andre beskrev man i generelle ordelag en ny type økonomisk vekst – det var innholdet i veksten, vekstens «kvalitet», som måtte forandres, gjennom en samfunnsutvikling som innebar mindre forbruk av naturressurser og mindre miljøbelastninger.

Til tross for dette møtte rapporten sterk kritikk blant annet fra deler av miljøbevegelsen for nettopp å anbefalte en sterkere økonomisk vekst, når den økonomiske veksten utvilsomt også var en årsak til miljøproblemer. Den etterlyste et klarere budskap om at naturmiljøet ikke tåler at veksten fortsetter uten grenser. Men kommisjonen valgte meget bevisst å tone ned dette. Den visste godt at hvis «Our Common Future» ville bli oppfattet som en ny «Limits to Growth»-rapport, ville den umiddelbart bli lagt politisk død. I stedet gjaldt det å komme med et budskap som kunne få oppslutning i, eller i alle fall inspirere, såvel amerikanske industrikretser som ledere i fattige stater i Afrika. Men den som leser rapporten grundig, finner rikelig med advarsler. Ikke minst interessant er det i så henseende å lese kapitlet om energi, der klimaproblemet varsles og beskrives på en meget presis måte – nesten som om det skulle vært skrevet i dag. Den gang var dette fortsatt ansett som meget usikkert, men Kommisjonen var modig og nesten forut for sin tid ved å lansere temaet uten omsvøp og samtidig argumentere for et føre var-prinsipp.

Enstemmighet

Til syvende og sist var det avgjørende at medlemmene var enige om at rapporten måtte være enstemmig på alle punkter for at det skulle være håp om at den kunne få gjennomslag. Selv om alle hadde sine fanesaker og sterke oppfatninger som de kjempet for å få gjennomslag for, var det derfor en klar vilje til kompromiss i sluttfasen. I realiteten dreide mye av sluttarbeidet seg om rene «forhandlinger» mellom medlemmene. Jeg husker selv hjertesukket – riktignok med et smil – fra medlemmet fra USA, William Ruckelshaus, en jurist som tidligere hadde vært både sjef for USAs Environmental Protection Agency i to omganger og vise-justisminister og med nær kontakt til Ronald Reagan – da det var satt sluttstrek for diskusjonen om kapitlet om internasjonale økonomiske forhold: «Ok, ok, but I’ll tell you something: I’ll get hell when I come back to Washington with this!»

At det ble en enstemmig rapport med så vidt mange radikale synspunkter og forslag, var naturligvis også i stor grad Gro Harlem Brundtlands fortjeneste som leder. Hun skapte en atmosfære av åpenhet og vilje til å lytte som etter hvert preget hele kommisjonen. Borowy nevner et sted at medlemmene fra i begynnelsen å være mest opptatt av å dosere sine egne synspunkter, etter hvert ble interessert i å høre hva de andre hadde å si. Gro bidro til at gruppen arbeidet seg stadig mer sammen som et team med felles grunnverdier og mål, og hun lette stadig etter løsninger som kunne virke samlende. Takket være hennes egen åpne og uformelle stil kunne medlemmene etter nærmere fire års diskusjoner gå fra hverandre som personlige venner. I forordet til boken skriver Jim MacNeill følgende: «…it was Gro Harlem Brundtland’s stature and skill as Chairman that was critical in guiding the Commission through many difficult moments, holding them together and achieving our ultimate consensus».

Borowy skriver for så vidt om dette, men jeg synes nok hun kunne ha fått tydeligere frem hvilken rolle Gro spilte også for de substansielle resultatene.

Spennende, men komplisert historie

Borowy får som sagt godt frem kompleksiteten i kommisjonens arbeid og de grundige og vanskelige diskusjonene underveis. Ved å ta for seg arbeidet kronologisk, og dermed gi en parallell fremstilling av hvordan diskusjonen om de forskjellige temaene skred frem, får hun frem utviklingen på en spennende måte. Men etter min mening blir materialet nesten for omfattende og detaljert, og historien rett og slett for komplisert og detaljrik. Og det må sies at ikke alt er like interessant for en vanlig leser. Det kan være vanskelig å se skogen for bare trær. Innimellom kan fremstillingen også virke litt springende. Og særlig blir det av og til noe uklart hva som ble sluttresultatet av prosessene. Et alternativ kunne ha vært å ta for seg de forskjellige emnene mer hver for seg. Men samtidig er det klart at hun ikke måtte ende opp med et referat av rapportens innhold. Her har hun nok hatt et problem: Hvor mye skal gjengis fra selve rapporten? Hun forutsetter – implisitt – at leseren parallelt gjør seg kjent med innholdet i «Our Common Future» dersom man er interessert i å finne «fasiten».

Hva skjedde etterpå?

Bokens Del III tar for seg utviklingen etter at rapporten ble lagt frem og fører fremstillingen helt frem til sommeren 2013. Dette er en beskrivelse både av de ytre begivenheter og av de faglige og politiske diskusjoner – det siste først og fremst knyttet til selve begrepet bærekraftig utvikling slik det er definert og beskrevet i rapporten.

«Ytre sett» må rapporten kunne sies å ha hatt en enorm betydning, langt utover det som kunne forventes. Det er alltid mange årsaker til at den internasjonale utviklingen går som den gjør. Men det kan neppe være tvil om at «Our Common Future» både førte til FNs store konferanse om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i juni 1992 og sterkt inspirerte arbeidet med de to store og skjellsettende FN-konvensjonene som ble undertegnet ved den anledning: Rammekonvensjonen om klimaendringer og Konvensjonen om biologisk mangfold. I rapporten finner man uttrykkelige forslag om disse to konvensjonene. Rio-konferansen vedtok også Agenda 21, som kan sies å være en videreføring og detaljering av mye av det som står i Brundtlandrapporten – på enkelte punkter går den også lengre, som Borowy meget riktig peker på. Og senere kom det store oppfølgingskonferanser til Riokonferansen, først UN Conference on Sustainable Development i Johannesburg i 2002, og senest konferansen Rio+20 tilbake i Rio de Janeiro i 2012. Alt dette og mye mer kan i virkeligheten føres tilbake til Brundtlandrapporten.

Den store skuffelsen ligger imidlertid i det faktum at verdensutviklingen i virkeligheten ikke er blitt noe særlig mer bærekraftig i løpet av disse drøyt 25 år siden rapporten ble lagt frem. Verdens land slutter i stor grad opp om «bærekraft-retorikken» og har vært villige til å vedta ambisiøse programmer og erklæringer, vel å merke så lenge de ikke er rettslig bindende. Men i realiteten er resultatene begrenset, og «bærekraftig utvikling» har vist seg ofte ikke å bety så mye annet enn «business as usual». Dette beskriver Borowy godt. Dette er naturligvis ikke Kommisjonens skyld, men verdens regjeringers. Det skulle bare mangle at 22 personer i en kommisjon alene skulle kunne snu verdensutviklingen på en fundamental måte.

Holdninger endres

Hun får også godt frem den meget brede og til dels motsetningsfylte debatten om bærekraftig utvikling som begrep og politisk mål som har pågått fra 1987 til våre dager. Mens «Our Common Future» og dens beskrivelse av bærekraftig utvikling som overordnet norm fikk en i all hovedsak meget positiv mottagelse i 1987, meldte det seg etter hvert skepsis og kritikk mot begrepet slik det ble definert og forklart av kommisjonen. Men kritikken kommer fra forskjellige og til dels motsatte hold. På det overordnete politiske plan finner vi motsetningen mellom på den ene siden utviklingslandene som definerer bærekraftig utvikling primært som en agenda for økonomisk vekst og fattigdomsbekjempelse i utviklingslandene, og på den annen side de kreftene først og fremst i den industrialiserte verden som fremhever miljødimensjonen ved begrepet, som krever at veksten kvalitativt og kvantitativt må holdes innenfor de grenser som naturen setter. At «alle finner noe for seg» i målet om bærekraftig utvikling, er for så vidt i tråd med kommisjonens intensjon med å lansere et så vidtfavnende begrep. Men etter hvert er det blitt utvannet og har mistet mye av sin kraft. Og ikke bare det, Borowy beskriver mot slutten av boken hvordan de nye høyrekreftene i USA driver en meget aktiv kampanje direkte rettet mot målet om «sustainable development» som de ser som en vesentlig trussel mot amerikanske kjerneverdier. Paradokset i dette er, som Borowy peker på, at de eneste kretser som synes å ta kommisjonens budskap og målet om bærekraftig utvikling virkelig på alvor – og som har skjønt hva det egentlig innebærer, er kretser som med sterke midler vil motarbeide dette.

God bok med vide perspektiver

Min oppsummering er at boken til tross for enkelte svakheter er meget interessant lesning. Ikke bare forteller den historien om Brundtland-kommisjonens vanskelige diskusjoner og arbeid. Den gir i virkeligheten et unikt innblikk i de store spørsmål i tiden, i deres kompleksitet og hvordan de er vevet inn i hverandre, og i hvor vanskelig det er å finne realistiske veier til en mer bærekraftig verdensutvikling.